政府監(jiān)管是食品安全治理的底線設計和最終屏障。圖為監(jiān)管部門檢測食品安全。新華社發(fā)

■段禮樂

摘要

信息是食品安全治理的核心問題,所有的制度設計都應當圍繞著信息的生產(chǎn)、傳播和披露予以展開。食品安全社會共治最大的優(yōu)勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過社會共治機制搭建相應的制度平臺,使食品安全的利益相關方都能夠參與食品安全治理。

2019年5月20日發(fā)布的《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱意見)將食品安全提升到“關系中華民族未來”的高度。意見提出了深化改革加強食品安全工作的基本原則,其中強調要堅持共治共享,形成“生產(chǎn)經(jīng)營者自覺履行主體責任,政府部門依法加強監(jiān)管,公眾積極參與社會監(jiān)督,形成各方各盡其責、齊抓共管、合力共治的工作格局?！?015年的《食品安全法》第三條規(guī)定了社會共治原則,此次發(fā)布的意見進一步明確了社會共治的主體、職責等。意見指出,我國食品安全工作仍面臨不少困難和挑戰(zhàn),形勢依然復雜嚴峻。社會共治是食品安全治理應當堅持的原則,也是實現(xiàn)食品安全社會共享的重要途徑。

A

食品安全問題的本質是信息問題

食品是典型的“信任品”,食品生產(chǎn)經(jīng)營領域存在嚴重的信息不對稱?，F(xiàn)代社會,食品的制作工藝復雜,食品質量難以通過簡單的視覺觀察和經(jīng)驗感知予以判斷。隨著食品科技的發(fā)展和食品工藝的提升,對食品質量的判斷進一步依賴專業(yè)知識和技術手段。食品安全不但有制度復雜性,更有技術復雜性?，F(xiàn)代食品領域,消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者之間存在天然的信息不對稱。

我國食品生產(chǎn)經(jīng)營領域,小企業(yè)、小作坊眾多,執(zhí)法對象分散,依靠政府的監(jiān)管力量,很難發(fā)現(xiàn)眾多分散且隱蔽的違法行為,食品安全治理依賴于“運動式執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”等非常規(guī)的執(zhí)法手段,重要的原因在于政府機關缺少執(zhí)法信息,從而導致執(zhí)法能力的弱化。因此,在食品安全治理中,執(zhí)法部門與執(zhí)法對象也存在難以克服的信息不對稱。

消費者面臨著信息困境,執(zhí)法部門同樣面臨信息約束。在食品安全治理中,信息是非常重要的制度變量,會影響消費者利益,也會影響制度的具體運作,進而影響食品安全的治理績效。因此,食品安全問題的本質是信息問題。在食品安全治理中,所有的制度性規(guī)則和程序性設置都應當圍繞著信息的生產(chǎn)和披露而展開。

B

政府監(jiān)管在食品安全治理中存在制度邊界

長期以來,我國實行公權主導型的食品安全治理模式,主要依賴政府監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式之下,政府可以提供食品安全標準、食品安全準入等基礎性的食品安全制度,并通過監(jiān)督檢查、風險評估、風險管理、信息發(fā)布等方式提供基礎的食品安全信息,有效提升食品安全狀況。所以,政府監(jiān)管是食品安全治理的底線設計和最終屏障,在食品安全治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

但受制于資源約束、信息約束等外部條件,公權主導型的監(jiān)管模式存在制度邊界。政府監(jiān)管有賴于資源投入,資源投入與制度績效之間呈現(xiàn)正相關,更多的資源投入一定能夠實現(xiàn)更高的制度績效。但在具體的制度運作中,資源投入不會是無限度的,現(xiàn)實中永遠存在有限的監(jiān)管資源和無限的監(jiān)管負擔之間的矛盾,監(jiān)管部門需要評估資源投入與制度績效之間的變量關系,從而形成制度實施的資源邊界。同時,監(jiān)管部門雖然可以通過監(jiān)督檢查的方式發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象的違法信息,但在食品安全治理中,存在“高違法率、低查處率”的問題,監(jiān)管部門面對不特定的違法行為,其缺少發(fā)現(xiàn)所有違法信息的能力和手段,從而導致食品安全治理中的執(zhí)法困境,從而形成制度實施的信息邊界。

面對復雜的食品安全形勢,監(jiān)管部門存在資源和信息約束,從而形成政府監(jiān)管的制度邊界。因此,需要引入多元化的治理主體,化解監(jiān)管部門的資源約束和信息約束,發(fā)揮不同主體的制度能力和信息優(yōu)勢,推動食品安全良好治理格局的實現(xiàn)。

C

食品安全治理需要發(fā)揮不同主體的信息優(yōu)勢

公權主導型的食品安全治理模式主要強調監(jiān)管機構作用,對社會主體的重視不夠,不能有效調動社會資源以實現(xiàn)良好的治理格局。食品安全治理中,不同主體具有不同的信息優(yōu)勢,可以發(fā)揮不同的制度角色。應當在食品安全治理中強調多元主體的作用,使媒體、社會組織、消費者等都能充分發(fā)揮作用,實現(xiàn)食品安全治理多元主體的參與,利用他們的信息優(yōu)勢和制度優(yōu)勢彌補行政監(jiān)管的不足,對違法生產(chǎn)經(jīng)營者形成多重威懾。

在食品安全法的整個制度體系中,信息約束影響食品安全治理的效度,因此,應當重視風險交流中的信息供給和信息流動。市場具有自發(fā)的信息生產(chǎn)機制,通過競爭實現(xiàn)信息的公開和流動。但總有市場機制難以發(fā)現(xiàn)和獲取的信息,就需要信息優(yōu)勢主體公開信息,所以,除了注重市場化的信息供給模式,還要發(fā)揮不同主體的信息優(yōu)勢,實現(xiàn)多渠道的信息供給和信息傳播。食品安全治理不是信息的單向流動,而是信息的互相溝通,因此,會涉及到不同的主體,每一個主體利用自己的信息優(yōu)勢和其他利益相關方交流信息,從而達到增進認知的目的。其中涉及到政府部門、專家學者、媒體、消費者、消費者組織、行業(yè)協(xié)會、NGO等組織。這些不同的主體都會參與到食品安全治理中來,并發(fā)揮不同的作用。比如,堅持消費者在食品安全治理中的主體地位,通過制度安排提升消費者的認知能力,充分利用消費者的信息優(yōu)勢,引導其參與食品安全治理,強化食品安全信息收集,建立制度實施的信息反饋機制和促動機制;基于現(xiàn)代食品生產(chǎn)經(jīng)營的高科技和全鏈條,弱化了公眾的食品安全認知,需要建立以專家意見為核心的導引機制,激勵醫(yī)學、社會學、心理學、傳播學和法律等領域專家向公眾提示安全風險,增強公眾認知能力,為食品安全治理提供科學信息與策略支持;食品安全治理依賴于信息的公開和流動,信息公開和流動需要媒體支持,在食品安全風險交流中,媒體也發(fā)揮著重要作用。

信息交流是社會共治理念的重要制度依托,這一機制可以促進多元主體的參與,降低公權機構的治理成本,通過多元化的治理路徑、多中心的治理模式和多維度的治理效果,實現(xiàn)良好的食品安全治理格局。

D

通過食品安全的社會共治實現(xiàn)食品安全的社會共享

最近幾年的食品安全治理模式逐步向社會共治型治理模式轉型,有效矯正公權主導型監(jiān)管模式的弊端。作為社會共治機制的重要組成部分,政府部門、行業(yè)協(xié)會、專家學者、媒體、食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者等不同主體之間開展深入而廣泛的信息交流,確保各方都能獲得可信、客觀和可理解的風險信息,彌合不同主體之間的認知差異,提高相關主體的食品安全意識和風險認知能力,從而實現(xiàn)食品安全的最佳治理。

信息是食品安全治理的核心問題,所有的制度設計都應當圍繞著信息的生產(chǎn)、傳播和披露予以展開。食品安全社會共治最大的優(yōu)勢就是對信息的多元吸納和充分利用。通過社會共治機制搭建相應的制度平臺,使食品安全的利益相關方都能夠參與食品安全治理。所以,從信息角度看,食品安全社會共治的制度核心也應當圍繞著信息加以展開。通過社會共治可以抹平不同主體的信息鴻溝,消除食品治理的信息障礙。在社會共治中,政府承擔基礎性信息提供的功能,在監(jiān)管過程中,政府圍繞著如何有效披露并傳播信息進行制度設計,信息生產(chǎn)和傳播成為政府食品安全治理中最核心的問題。而其他主體發(fā)揮自身的信息優(yōu)勢,提高制度的實施績效。信息流動的通暢與否是食品安全風險交流機制能否發(fā)揮作用的關鍵,建構必要的平臺和機制以保證信息流動的通暢,避免利益相關方基于自身利益阻斷信息的傳遞鏈條。拓展信息傳播渠道,建立多元化的信息傳播機制和有效的信息傳播策略,實現(xiàn)信息的有效傳播。這些都是社會共治的制度體現(xiàn)和制度展開。

結合食品安全社會共治的制度特性、制度目標、體系構成和實施主體等因素,確定以制度實施為導向確定治理模式、以信息公開為內核確定制度形態(tài)、以信息流動為理念形成制度體系的原則,在食品安全社會共治過程中,把握不同主體的信息能力、行為模式和利益偏好,實現(xiàn)信息約束下食品安全治理的新格局。

在食品安全治理中,需要超越政府監(jiān)管這一單一的制度視角,避免“放松規(guī)制”或“強化規(guī)制”這種簡單化的思維模式,通過在食品安全治理中引入社會共治的概念,將社會共治涉及到的相關主體都納入制度視野,增進制度形態(tài)的層次性,強化制度安排的包容性,分析不同主體的制度角色和制度權能,展現(xiàn)其在制度設計和制度運作中的地位,評估社會共治的制度路徑和技術方案,使社會共治原則進一步具體化。意見在第十部分提出了推進食品安全社會共治的具體途徑,包括加強風險交流、強化普法和科普宣傳、鼓勵社會監(jiān)督、完善投訴舉報機制等。在深化改革加強食品安全工作中,需要進一步制度化相關措施,通過可操作性的制度設計發(fā)揮不同主體的治理優(yōu)勢,通過食品安全的社會共治實現(xiàn)食品安全的社會共享。

(作者系深圳大學法學院講師)